关于《上海市公共数据开放暂行办法》的解读
( 2019年9月10日 )


  2019年8月16日,市政府第61次常务会议审议通过《上海市公共数据开放暂行办法》(以下简称《办法》),目前已经正式公布。《办法》作为国内首部针对公共数据开放进行专门立法的政府规章,将于2019年10月1日起正式施行。

  一、《办法》的制定背景

  公共数据开放是开放环境的有机组成部分,是促进数字经济发展、保障社会民生的重要推动力,也是提升政府管理理念、实现政府治理能力现代化的内在要求。2012年,上海在全国率先开始探索公共数据资源开放工作。2018年1月,国家确定上海等五地开展公共信息资源开放试点工作。2018年9月,《上海市公共数据和广东快乐十分开奖管理办法》(沪府令9号,以下简称9号令)颁布施行,明确了本市公共数据开放工作的总体要求。目前,本市已在推行公共数据分级分类开放、加强数据安全管控、促进多元数据主体合作等方面开展了一系列工作,积累了一定经验。2017年至2019年,上海连续三年在第三方测评的中国地方政府数据开放排名中位列第一。在取得成绩的同时,本市在开展公共数据开放工作上也面临一些困难和问题,如数据开放的管理体制有待进一步理顺、缺少完整的数据开放工作机制、部分领域数据质量有待提升等。为此,有必要通过专门立法为公共数据开放提供全面的制度保障,以加大公共数据开放力度,提升本市公共数据开放水平。

  二、《办法》的主要内容

  《办法》共8章48条,分为总则、开放机制、平台建设、数据利用、多元开放、监督保障、法律责任以及附则。主要内容包括:

  (一)明确公共数据开放的管理体制

  为全面推动公共数据开放工作,《办法》在9号令的基础上进一步优化公共数据开放管理体制:一是确立工作原则。明确本市公共数据开放工作应当遵循“需求导向、安全可控、分级分类、统一标准、便捷高效”的原则。二是明确职责分工。市级层面上,市政府办公厅负责推动、监督本市公共数据开放工作;市经济信息化部门负责指导协调、统筹推进公共数据开放、利用和相关产业发展;市大数据中心负责本市公共数据开放平台的建设、运行和维护。区级层面上,要求区政府确定的部门负责指导、推进、协调本行政区域内公共数据开放工作。三是强化数据安全保护。各单位应当落实安全管理要求,保护商业秘密和个人隐私,防止公共数据被非法获取或不当利用。四是建立协调机制。针对公共数据开放重大事项进行统筹协调。此外,为增强公共数据开放工作的科学性和专业性,《办法》引入专家委员会机制。(第4条至第8条)

  (二)建立公共数据开放的长效机制

  为保障公共数据开放工作安全、高效和有序,《办法》针对开放机制作了以下规定:一是明确开放主体。由市政府各部门、区政府以及其他公共管理和服务机构作为数据开放主体,分别负责本系统、本行政区域和本单位的公共数据开放。二是制定开放重点。市经济信息化部门应当根据全市经济社会发展需要,制定年度公共数据开放重点。其中,与民生紧密相关、社会迫切需要、行业增值潜力显著和产业战略意义重大的高价值公共数据,应当优先纳入开放重点。三是实施分级分类。相关部门应结合公共数据安全要求、个人信息保护要求和应用要求等因素,制定分级分类规则。数据开放主体应当据此对公共数据进行分级分类,确定开放类型、开放条件和监管措施。公共数据分为非开放类、有条件开放类和无条件开放类。四是开展清单管理。数据开放主体应当在本市公共数据资源目录范围内制定公共数据开放清单,通过共享等手段获取的公共数据不纳入本单位的开放清单。数据开放主体应当建立开放清单动态调整机制,不断扩大公共数据的开放范围。五是规定数据获取渠道。对无条件开放类数据,自然人、法人和非法人组织可以通过数据下载等方式从开放平台上获取;对有条件开放类数据,数据开放主体应公布利用条件,并与符合条件的主体签订数据利用协议,按照协议约定开放数据。六是明确质量要求。数据开放主体应当对开放数据进行整理、清洗、脱敏、格式转换等处理,并及时更新数据,以提高开放数据的质量水平。(第9条至第16条)

  (三)优化公共数据开放平台建设

  本市公共数据开放平台是实现存储、发布、访问、获取、处理公共数据的重要载体,为做好平台建设工作,《办法》作出以下规定:一是加强集约建设。由市大数据中心依托市大数据资源平台建设全市统一的开放平台。原则上不再新建独立的开放渠道,已经建成的,应当按规定整合、归并,纳入开放平台。二是明确平台功能。开放平台为数据开放主体提供数据管理功能;为数据利用主体提供数据查询、预览和获取功能。三是制定平台规范。市大数据中心应当通过制定和公布平台管理制度,明确数据开放主体和利用主体的行为规范和安全责任,对开放数据建立全过程管理机制。四是进行行为记录。数据开放主体和有条件开放类数据利用主体应当分别对数据处理和开放、访问和利用等情况进行记录,并提交市大数据中心。市大数据中心应当形成数据开放和利用行为的全程记录,为数据开放主体的日常维护和监管提供支撑。五是开展数据纠错。自然人、法人和非法人组织可以通过开放平台,对存在错误、遗漏等情形的开放数据提出异议,由数据开放主体和市大数据中心按照各自职责进行处理并反馈。六是强化权益保护。认为开放数据侵犯其商业秘密和个人隐私的,自然人、法人和非法人组织可以通过开放平台告知数据开放主体,并提供相应证据。数据开放主体认为必要的,应当中止开放,并在核实证据后采取相应处理措施并反馈。(第17条至第22条)

  (四)确保公共数据利用合法正当

  数据利用是实现数据开放价值的最终途径,也是可能产生风险的关键环节。为确保数据合法利用,《办法》作出以下规定:一是确立数据利用原则。本市鼓励数据利用主体开展多种形式的公共数据利用活动。数据利用主体应当遵循合法、正当的原则,不得损害国家利益、社会公共利益和第三方合法权益。二是开展有效合作。相关部门通过开放平台对典型利用案例进行展示,并与数据利用主体开展合作,将利用成果运用于行政监管和公共服务领域。三是明确数据利用要求。数据利用主体利用公共数据形成成果的,应当在成果中注明数据来源;有条件开放类数据利用主体应当按照约定向数据开放主体反馈数据利用情况。数据利用主体应当按照有关规定或者约定采取安全保障措施。四是加强利用监管。数据开放主体应当建立有效的监管制度,对有条件开放类数据的利用情况进行跟踪。任何单位和个人可以举报违法或不当利用公共数据的行为。五是处置违法违规行为。相关部门将数据利用主体违反开放平台管理制度、采用非法手段获取公共数据、侵犯第三方合法权益、超出应用场景使用公共数据等行为予以记录,同时可采取限制或者关闭数据获取权限等措施并予以公示。(第23条至第28条)

  (五)打造公共数据多元开放系统

  推动公共数据与非公共数据融合、数据产业协同发展是公共数据开放工作的重要目标,《办法》从以下五方面作出规定,以促进数据多元开放的生态系统建设:一是多元主体参与。鼓励企业、行业协会等单位开放自有数据,推动公共数据和非公共数据的多元融合。二是规范数据交易。依托数据交易机构开展非公共数据交易流通的试点示范。三是建立标准体系。鼓励企业、科研机构和社会团体参与制订数据开放利用、数据安全保护等相关国家标准、行业标准和地方标准。四是加强国际合作。企业、科研机构和社会团体可以与境外企业、科研机构等开展国际合作交流,提升本市公共数据开放的创新应用能力和认知水平。五是建立表彰机制。有关部门对在数据技术研发、数据服务提供、数据利用实践、数据合作交流等方面有突出表现的单位和个人,按照规定给予表彰。(第30条至第34条)

  (六)强化公共数据开放的监督保障

  保障网络和信息安全是防范公共数据开放风险的基础保障,《办法》明确各安全管理主体的职责和义务,建立应急管理和预警机制。(第35条至第38条)

  同时,由于公共数据开放工作具有较强的专业性和技术性,《办法》通过规定专人专岗、加强专业培训、开展考核评估等多方面制度,保障公共数据开放工作有力有序推进。(第39条至第41条)


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